审判权的结构问题，既是审判工作的一个宏观性问题，又是一个基础性问题。其本身是一个老问题，但在研究领域里却是一个新问题。

审判权是国家权力的重要组成部分。但审判权由哪些权力构成，这些权力之间是如何结构的，其结构形式、比例如何，法律均未作规定。我国法律主要对审判权由谁行使，怎样行使，审判哪些案件作了规定。如《宪法》规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。《人民法院组织法》规定：“人民法院的任务是审判刑事案件和民事案件，并且通过审判活动，惩办一切犯罪分子，解决民事纠纷，以保卫无产阶级专政制度，维护社会主义法制和社会秩序，保卫社会主义的全民所有的财产、劳动群众集体所有的财产、保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，保障国家的社会主义革命和社会主义建设事业的顺利进行”。此外，《民事诉讼法》有“民事案件的审判权由人民法院行使”的规定，《刑事诉讼法》有“审判权由人民法院负责”的规定，《行政诉讼法》有：“人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的规定。但均无关于审判权结构的规定。

审判权的结构，与建筑物、构筑物的结构一样，其情况如何，直接影响其功能的发挥。结构材料上乘，结构形式科学合理，可使其很好地发挥作用，完成使命，否则，浪费资源，限制其作用发挥。因此，研究审判权的结构，认识其结构方式，有无不足，如何优化、改进、调整，等等，对推进人民法院改革，对建立科学合理的人民法院审判权结构体系，充分发挥审判权的作用，建设法制国家，均具有重大意义。本文依据立法上的规定，结合审判权结构实际情况，对我国审判权的结构作一些探讨。

一、          人民法院审判权结构的现状及其特点

（一）人民法院审判权结构的现状。

审判权结构，即审判权的组成部分及其结合方式。一是指审判权由哪些权力组成，二是指这些权力是如何结构的，相互的关系如何。对我国人民法院审判权的结构，可从不同角度去认识。审判权作为国家司法权的重要组成部分，作为社会的上层建筑，其结构由其所处的社会经济基础所决定，具体受行政区划、案件类别、法院体制、审级关系、审判权行使方式等因素的制约。我国人民法院审判权的结构，可从审判案件类别上、审判权的地域设置上、审判权的层级上、审判权的内部结构上等方面进行划分。

1、审判权的类别构成。人民法院审判权的类别构成，是指以审判案件的分类划分审判权的分类。从此角度划分，人民法院审判权的构成，大体可划分为如下三类：

⑴刑事案件审判权；

⑵民事案件审判权；

⑶行政案件审判权。  

2、审判权的级别构成。审判权的级别构成，是从审判权的上、下级层级上进行划分。从级别上对审判权的构成进行划分，又可从上、下级层级和审级级别两个方面进行划分。从上、下级层级上划分，人民法院审判权可划分为最高人民法院审判权，高级人民法院审判权，中级人民法院审判权，基层人民法院审判权。目前，我国除最高人民法院外，全国共有32个高级人民法院（含1个解放军军事法院），409个中级人民法院，3117个基层人民法院，即最高人民法院审判权有1个个体，高级人民法院审判权有32个个体，中级人民法院审判权有409个个体，基层人民法院审判权有3117个个体。从审级关系划分，有一审案件审判权，二审案件审判权。基层人民法院只有一审案件审判权，无二审案件审判权。最高人民法院的第一审审判权，同时又是终审审判权，最高人民法院所作出的判决、裁定，不得上诉、抗诉。上一级人民法院对下一级法院审理的案件有二审审判权。

3、审判权的地域构成。审判权的地域构成，是指以我国的行政区划设置审判权，所设置的审判权，只能在该行政区内行使。我国除港、奥、台外，在中央设最高级人民法院审判权；在各省、区、市设高级人民法院审判权；在各地、市设中级人民法院权；在县级设基层人民法院审判权。各地域的审判权在自己的辖区内行使。

4、审判权自身构成要素。审判权自身的构成要素，是审判权本身的零部件，是各类、各级、各地域审判权共同都具有的要素，对审判活动，对案件审理、裁判发挥实质性作用，是所有审判权的基本骨架。其要件主要包括以下三项权力：

⑴案件审查核实权。审查核实案件证据和案件事实，确认案件事实。

⑵案件裁判权。根据事实和法律，对案件进行裁判，作出处理决定。

⑶审判活动主持权。为实现对案件的审理和裁判，法官要组织当事人及相关人员开庭，主持庭审活动，排除庭审中出现的障碍，确保审判活动依照法律规定和庭审纪律进行。

此外，审判权的结构，还可以从案件是否涉外，案件是否具有专门性两方面进行划分。从所审案件是否涉外上划分，可划分为国内案件审判权、涉外案件审判权。从所审案件是否具有专门性案件上划分，可划分为普通案件的审判权和军事案件审判权、铁路运输案件审判权、海事案件审判权。

5、审判权的结构方式。审判权的结构方式，指类别性审判权，级别性审判权，地域性审判权，要素性审判权内部及其相互间是如何结合的、相互的作用关系如何。审判权的结构方式情况，决定审判权功能作用的发挥情况，是评价审判权结构是否合理的重要因素。我国审判权的结构方式，从不同的视角观察，表现出不同的结构方式。

⑴类别性审判权的结构方式。刑事案件审判权、民事案件审判权、行政案件审判权，在一般情况下，他们之间是相互独立、平行的，在法院内部如此，在法院与法院之间如此。但由于一些案件刑事与民事参合、行政与民事参合，案件类别发展变化快，类别性审判权表现以下结构方式：

①在刑事审判权、行政审判权中融入了民事审判权。如在刑事附带民事诉讼中，在审理刑事部分运用刑事审判权，在审理附带民事诉讼部分运用民事审判权；在行政诉讼中，涉及行政赔偿部分，要运用民事审判权的一些权力运行，形成“刑民结合”、“行民结合”。

②刑事审判权发育扩张，更加专业化。如有的法院在刑事审判庭内设刑事审判二庭、刑事审判三庭等，专审“少年犯罪案件”或毒品犯罪案件等新类型案件，使刑事审判权更完善、更专业、更健全。

③民事审判权不断扩张，增加对新类型案件的审判权。如有的法院在民事审判二庭、民事审判三庭等，专审经济合同纠纷案件或知识产权案件。

⑵级别性审判权的结构方式。级别性审判权的基本结构方式为：同级别法院审判权之间各自独立、相互平行；上级审判权监督辖区内下级审判权，上级审判权单向监督下级法院审判权，下级法院审判权对上级审判权无监督权。

⑶地域性审判权的结构方式。不同辖区的审判权各自独立，同辖区内的审判权，级别相同的则相互独立，级别不同的则上级监督下级。县与县、市与市、区与区、省与省之间的审判权，接受共同的上级审判权的监督和最高人民法院审判权的监督。

⑷要素性审判权的结构方式。审查核实权、裁判权、审判活动主持权，由审判业务部门的独任审判员或合议庭行使。审查核实权、裁判权、审判活动主持权之间为“一体化”结构，三项权力相互配合、相互支持、相互依存、相互衔接，不可分割，成为有机整体。

（二）人民法院审判权结构的基本特点。

我国人民法院审判权的结构，为适应社会的司法需求及法院自身工作的需要，其结构表现出以下基本特点。

1、同级人民法院审判权结构的同一性。除专门人民法院的审判权外，地方同级别的审判权结构是相同的、一致的，即审判权的类别、级别、组成要素、结构方式等，都是同一的。同一级别的基层人民法院行使第一审刑事案件、民事案件、行政案件审判权；同一级别的中级人民法院行使“法律、法令规定由它管辖的第一审案件的审判权，基层人民法院移送的审判的第一审案件，不服基层人民法院判决、裁定的上诉、抗诉案件” 的审判；权；高级人民法院行使“法律、法令规定由它管辖的第一审案件，下级人民法院移送审判的第一审案件，不服下级法院判决、裁定的上诉、抗诉案件” 的审判权；最高人民法院行使“法律、法令规定由它管辖的和它认为应当由自己审判的第一审案件，对高级人民法院、专门人民法院判决、裁定不服的上诉、抗诉案件” 的审判权。同级人民法院除审判权类别相同外，其审判权的权力结构元素（要件）、结构方式也完全一致。

2、审判权级别的高低决定权力的大小。审判权级别越高，其权力越大，所干预的案件越大、数量越多、区域越广；审判权级别越低，其权力越小，所干预的案件越小、数量越少、区域越窄。在权力的大小上，高级别的审判权与低级别的审判权，从大到小，依次呈“倒金字塔”形结构。

3、审判权权力大小与审判权个体数量的多少呈反向结构。审判权权力大，则该审判权个体少，审判权权力小，则该审判权个体数多。全国基层法院个数至中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院个数依次为“3117个—409个—32个—1个”，审判权主体数量从小到大整体呈“金字塔”形结构。

4、发展趋势由简变繁，由综合变为专业。从审判权类别结构看，在人民法院成立初期，审判权结构为以刑事审判为主的单一结构，发展至今，已变化为集民事审判、商事审判、行政审判等各类案件审判权为一体的复杂结构。而在每类审判权中，因审判的专业性越来越强，又不断分裂出新的审判权，如在刑事案件审判权中，分裂出少年犯罪审判权、职务犯罪审判权等。在民事案件审判权中，又分裂出商事案件审判权，知识产权案件审判权、公益诉讼案件审判权等，审判权组成部分越来越多。从审判权结构要素看，除审查核实传统、常规的证据外，随现代科技的进入案件，还增加了对音像证据、电子证据等新型证据的审查核实权等权。审判权的专业性越来越强。总体结构由简变繁，由综合变得更专业。

5、外部结构相互独立，内部结构结成一体。所谓“外部结构”，是指审判权与审判权之间的结构，所谓“内部结构”，是指审判权构成要件之间的结构。每个法院各种审判权之间，同级别法院审判权之间，上、下级法院审判权之间均相互独立，各行其是。而在审判权的内部构造要素之间，却水乳交融，结构紧密，联合一体，不可分割。案件审查核实权、裁判权、审判活动主持权相互之间，相互支持，相互配合，互为存在条件，形成合力，完成对案件的审判，实现审判权的权力功能。审判活动主持权为审查核实案件证据和案件事实创造审查核实的条件和裁判的条件，使审查核实权、裁判权得以行使。审查核实权使审判活动主持权的功能得以发挥和实现，并为裁判权行使创造条件、打下认定事实基础。裁判权因审判活动主持、案件证据事实被核实，得以作出裁判，得以作出对案件的处理，实现审判任务。

二、人民法院审判权结构的存在问题及原因分析

人民法院审判权结构的存在问题，是指其结构要素，结构形式，结构比例与案件审判工作的适应性所表现出的不足。人民法院审判权的结构，从纵向上看，处于不断调整、不断完善之中。其突出功能是干预能力强，覆盖面大，确保了司法的民主性、公正性，突出了与时俱进。但用“结构合理、高效优质、公正廉明”的要求衡量，也表现出一些结构性问题。从总体上说，审判权结构存在分布不均衡，权力质量差距大，权力之间互补性不足，对新类型案件干预不及时等问题。主要表现出以下四个方面的结构性问题。

（一）权量不足。审判权的权量由从事审判工作的机构数、人数及其工作效率组成，行使审判权的机构多、人员多、效率高，权量就大，相反，权量就小。这里说的“权量不足”，不是说法律赋予人民法院审判权的权力小了，而是指行使审判权的机构、人员与与日俱增的案件数量、案件难度相比，相对不足，相对较弱。一是内设机构不足，二是人员不足，三是审判水平有差距。特别是一些基层法院，从事审判业务的机构，只有刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭，每个庭不足8人，却要审判所辖的各类刑事案件，各类民事案件，各类行政案件，一个审判庭就那么几个人，遇到什么案件都要审判，遇到多少案件都要审判，力不从心。案件数量增多，审判难度增大，审判权力量不足，必然影响质量，影响审判形象。

（二）审判权结构成分与审判工作实际需要失衡。一是在一些法院设置了一些暂时不需要的权力，如一些法院为多解决一些法官的职级待遇，增设刑事审判二庭、三庭，民事审判二庭、三庭等审判机构，实际只增加了院里庭长的职数，任职后仍与原先一样与相关庭合并办案。二是需要的权力未设置。有的法院确需设立刑二庭、刑三庭或民二庭、民三庭等，但得不到编委批准，工作量只好压给相关庭完成。三是审判权的审判能力与审判需要有差距，不完全相适应。权力结构与实际工作需要失衡，致使法官长期处于超负荷工作状态。

（三）审判权结构形式单一，影响整体功能发挥。同级别审判权之间独立，不利于审判资源的充分利用和司法统一。近年，中国社会已进入人员大流动、经济活动跨区域、跨国界的大流动、大跨越时代，而我们的审判权结构却还是固守行政区划的，以行政区划为基础，构成许多审判权堡垒，象铁钉一样不动，划地而治，堡垒之间相互独立，面对大流动的当事人、区域大跨越的案件经济社会活动，法官大有望而生叹之感。而异地法院对此类案件又无审判权。这样，便引发出以下问题：

1、有审判权的法院到异地行使审判权，增大诉讼成本。虽法律规定可委托异地法院办理一些诉讼事项，但受委托法院一般对委托事项办事消极，有的委托后长期无回复，如石沉大海，委托法院不得不组织力量到异地取证、审判，被迫扩大诉讼成本。

2、审判权之间的独立性结构，不利于司法统一。法律规定的“人民法院独立行使审判权”，主要是指人民法院对外独立行使审判权，不受社会上的其他机关、组织、个人的干涉。但在司法实践中，审判权之间也形成了独立性的结构，法官之间形成了审判独立，同级别法院之间形成了审判独立，上下级法院之间形成了审判独立，此地法院与彼地法院之间形成了审判独立，等等。这种审判独立，对同样的案件，由于不同的法官、不同的法院，对法律的理解不一，常常出现“同案不同判问题”，影响司法统一，影响司法公信。

（四）内部结构要素专业，运行条件要求严格，社会影响力不足。审判权在原来立审执监“一条龙”结构的基础上，为确保司法的公正性，在结构上进行了调整，改为“立审分离”、“审执分离”、“审监分离”，即立案权与审判权分离，审判权与执行权分离，审判权与审判监督权分离。审判权结构的这些调整，为公正司法提供了机制性保障，但同时衍生出审判权行使透明度不够、社会影响力不足等问题。审判权结构的“三分离”，审判的各个环节体现出更强的专业性，对运行环节也提出了更高的专业性要求，如对场地的要求，需有诉讼参与人固定的席位，审判台需用一定空间、标志，刑事被告人的羁押、看守需要安全可靠的场所，音像证据的出示需一定的设备，等等，均需要有专门的设备、环境才能操作，这就与“阳光司法”，审判“六进”（ 即进学校、进机关、进企业、进村社、进农户、进媒体）等形成矛盾，因很多地方不具备或不完全具备上述条件，只好因陋就简，到这些地方开庭，但在一定程度上会影响审判的严肃性。

审判权存在上述结构性问题的原因，有体制上的问题，有对审判权结构认识上的问题，有历史性问题，有技术性问题。形成审判权结构性问题的原因，主要有以下几个方面。

第一、缺乏统一科学的规划。人民法院审判权的构成，基本是由各地自主形成，先后经历了巩固人民政权时期，计划经济体制时期，市场经济体制时期。1949年中华人民共和国成立初期，适应无产阶级专政和巩固人民政权的需要，重刑轻民，审判权以刑事审判权为主，结构单一、专一。在此时期，由于人力不足，出现过“一长代三长”（法院院长代检察长、公安局长）、“一员顶三员”（审判员顶检察员、侦查员）的情况，在审判权结构中，兼有检察权、侦查权。当时的“审判权”，在人民群众的印象中“就是给犯罪分子判刑”的权力，延续至1958年大跃进时期。从上世纪六十年代初开始至上世纪八十年代末，国家实行计划经济体制，审判权除审判刑事案件外，审理婚姻家庭纠纷、财物纠纷的权力逐步发展起来，审判权中的民事审判权的量逐步大于刑事审判权，如1982年，全国法院共审判刑事案件233000余件，审判民事案件767300余件，民事审判量是刑事审判量的3倍多。时间进入上世纪九十年代初，国家市场经济体制逐步形成，颁布《行政诉讼法》，在审判权结构中增加行政审判权。长期以来“重刑轻民”使审判权结构刑事强于民事。但审判权结构应如何配置，无科学规划，导致今天的结构失衡。

第二、机构设置、人员审批存在体制性问题。审判机构、审判人员是审判权的载体和审判权力量大小的重要表征。各级法院、各地法院，经济发达地区法院和经济欠发达地区法院、边疆法院和内地法院等，各自应配置多少审判人员，配置多少审判什么类型案件的人员，才能做到“审判权结构合理”，是人民法院自身希望解决好的问题。由于用人部门与审批部门脱节，用人部门想扩编增员，审批部门想缩编减员，在运用中，在一些地方出现应增编的未得增编，不应增编的得到了增编，造成审判权“结构失衡”。

第三、法院人员进出与审判权合理结构不协调。人员进出口不畅，指根据审判的需要，该进的人员招不进，该出的人员调不出，使审判权结构处于一种不健康状态。从一些法院的调查情况表明，目前的情况是，通过了国家司法考试的且又从事法律工作多年、具备法官资格条件的人员，不愿意报考法院。这是进人方面的“进口不畅”。另一方面是出口不畅，即对一些不适应在法院工作的在职在编人员，调不出法院，这一部分人又不愿出法院，影响审判权质量。三是骨干法官流失严重。一些能力较强的法官，感到在法院工作量大，“待遇低”，个人发展空间小，不愿继续在法院工作而辞职出去当律师。审判人员进、出、留存在的这些问题，影响了审判权结构的合理均衡。

第四、审判权的实质性结构要素过于专业化。立案权、案件审查核实权、案件裁判权，为实现当事人的诉讼目的、保障审判权行使的客观公正，应体现一定的专业性。但过于专业，会给当事人造成立案难、胜诉难等难事。在立案难上，运用了完全胜诉的要求立案。在审判上，过多地加重了当事人的举证责任。

三、对审判权结构的优化改进意见

现在的审判权结构，是从计划经济体制和职权主义审判方式下产生、在市场经济条件下发展而来的，是适应案件当事人户口、住地、民事活动相对固定的结构模式。近年来，因经济建设、改革开放步伐的加快，我国社会已进入全面建设小康社会时期，进入建设“平安中国、法治中国”时期。为实现建设“平安中国、法治中国”的目标，“让民众在每一个案件中都感受公平正义”，新的形势对审判权结构提出了新的要求。针对审判权在结构上的不足，结合当前的形势需要，对审判权结构提出以下改进意见。

（一）增加审判权的权量。权量是审判权结构的基础。由于我国法院的机构设置是各级独立、同级法院之间是各自独立，加之全国法院80%的法官在基层，90%的案件由基层人民法院审理，各级各法院均出现“案多人少”矛盾，这就需要各级各地法院从各自实际情况出发，增加审判权权力的力量。一是要争取党委支持，合理增加内设审判机构。如在少年犯罪比较多、经济犯罪比较多等的法院，增设少年犯罪审判庭，增设经济犯罪审判庭或职务犯罪审判庭，在交通事故责任案件多发、农村土地承包经营纠纷案件多发的法院增设交通事故审判庭、农村土地承包经营权纠纷案件审判庭等等，使审判权完全而不是勉强地区性适应审判工作需要，与工作量相平衡。二是增加审判人员。一方面要保住骨干，减少人员流失，另一方面要拓宽进人渠道，使审判权所依靠存在的载体、所依靠运行的力量与审判任务与日俱增。三是延长热心审判事业、想干事又能干事的法官的退休年龄，充分发挥他们的作用，带好新手，传承审判艺术才能，促进审判事业发展。

（二）改善审判权结构，实现权、责平衡。改善审判权结构，实现权、责平衡，主要是改善审判权资源的配置，实现审判权资源结构与案件审判量、案件审判难度的有效结合。一是使类别性审判权之间的比例结构与案件类别之间的比例实现平衡，即在一个法院内，如果刑事案件与民事案件数、与行政案件数之间的比例是4：8：2，也将本院审判权类别的刑事审判权权量与民事审判权权量、与行政审判权权量的比例调整为4：8：2的结构比例，等等。二是使同类审判权中分离出的审判权权量之间的比例实现平衡，即在一个法院中，如民一庭审理的案件数与民二庭审理的案件数的比例是6：4，也将本院民事审判权中民一庭审判权的权量与民二庭审判权的权量的比例调整为6：4，等等。

（三）提高审判权结构要素质量。审判权内部结构要素的质量高低，直接影响审判的公信力和效率。提高立案权质量可解决“立案难”问题，提高审查核实权质量，可解决当事人的“胜诉难”问题，提高再审权质量，可解决当事人“申诉难”问题。目前，重点要强化依照《民事诉讼法》的规定依职权“调查收集必要的证据”，切实解决当事人“胜诉难”的问题。依职权调查收集证据，是审判权的重要组成部分。证据是案件的生命。“对当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，”法官应当调查收集，强化证据收集，强化权力干预。

（四）改善审判权结构方式，降低审判成本。审判权与审判权之间的“独立”，显得十分绝对，不利于提高审判权的综合效率。在当今当事人流动性、当事人流动性活动特别大的情况下，为提高现有审判资源的使用效率，同级审判权之间，可以在“委托调查”、“委托送达”的基础上，在同级别法院之间，允许建立委托审判关系，打破审判权之间的“独立性”结构，构建审判权之间的有条件“审判权委托关系”。审判权之间的委托事项为“委托调解”和“委托审判”。

1、委托调解。被告在异地的，管辖法院可委托被告所在地的同级人民法院进行调解。具体方式程序为：

⑴委托法院向被告所在地同级人民法院发委托调解文、电，表明委托调解意愿，征得受委托法院同意；

⑵向受委托法院提供相关案件材料、案件信息、原告请求、调解方案等材料，供受委托法院调解时参考；

⑶受委托法院征求被告对委托法院的解决意向的意见；

⑷受委托法院向委托法院反馈工作情况，取得委托法院认可；

⑸受委托法院代表委托法院确认协议内容，将相关材料转委托法院，由委托法院制作调解书。

2、委托开庭审判。委托审判适用于一方当事人在异地被限制人身自由的案件，如一方正在监狱服刑，或一方正在被劳动教养、被逮捕拘留的案件。操作程序按诉讼法的规定进行，只是增加相关委托程序和手续。

如果同级法院之间能建立起这样的审判权委托结构关系，将会盘活全国所有的法院的力量，对审理异地案件，不仅可大大减少当事人诉累，而且可大大增加审判权活力，加快办案进度，大大降低办案的司法成本，提高整个诉讼的社会效益，且不影响各法院审判权的“独立性”。