【内容提要】审理移民土地安置补助费分割纠纷案件的法律适用问题，是法官面临的一道难题。土地安置补助费分割纠纷具有五个特点，现行相关的法律法规规定与案件存在五大差异，法官找不到恰当准确的法律条文用于裁判土地安置补助费分割纠纷案件。司法实践中，坚持公平正义理念，依据相关规定，把土地安置补助费确定为土地承包人共有，原告享有与其承包地相同的份额，被告不分给原告份额的行为构成侵权，依法应付给原告所占份额。在立法上应对土地安置补助费所有权归属主体作出具体明确规定，并使法律与行政法规的规定相统一。

2004年，溪洛渡水电站施工区土地安置补助费向移民发放后，已经迁出的家庭成员（被征用土地的原承包人，多为出嫁女）与移民户（土地安置补助费的领款人），围绕土地安置补助费分割纠纷案件便陆续出现。从2004年开始，因国家开发金沙江流域水能资源的步伐加快、建设规模扩大，除溪洛渡、向家坝两个电站业主营地征地范围内的移民陆续出现土地安置补助费分割纠纷外，两个电站库区的土地安置补助费分割纠纷也不断大量出现，审理这类案件已成为两大电站所在地法院的重要任务。由于法律与行政法规对土地安置补助费所有权主体的规定不一致，导致法官在审理这类案件时，找不到准确恰当的法律适用，致使这类案件在不同法官手里，出现不同的裁判结果。有的根据《农村土地承包法》的规定支持原告的诉讼请求，有的根据行政法规的相关规定驳回原告起诉或者判决原告败诉，等等。这个现实，给法官提出了一个问题：在审理土地安置补助费分割纠纷案件时，应如何适用法律？为找到正确适用法律的方法解决好这类案件，统一执法标准，体现“公平正义”，本文就审理移民土地安置补助费分割纠纷案件的法律适用问题作一些论述，供同行和立法者参考。

一、 移民土地安置补助费分割纠纷案件的特点

移民土地安置补助费分割纠纷，是移民获得土地安置补助费后，被征用土地的承包人之间，对土地安置补助费所有权发生争议而产生的纠纷。这类案件是因国家电站建设征用土地发放补助时，对土地补偿受益人规定不具体、不统一引起。从已经受理案件的情况看，这类案件具有以下特点：

（一）当事人在农村第一轮土地承包时是同一个家庭的成员，他们之间一般为父女、母女关系，有的属兄妹、弟姐、弟妹关系，有的系兄弟、父子关系，他们在第一轮土地承包时，均在一个家庭中生产生活。

（二）原告多为出嫁女，少数是已经外迁的其他家庭成员，户籍已经不在原家庭，被告多为原来的“户主”，少数是原户主死亡后或外迁后的新的“当家人”，在电站开工后，被社会称之为“移民”，是在实物指标统计时确定的土地安置补助费的所有权人。

（三）被告已实际领到土地安置补助费，获得土地安置补助费的控制权，并且，数额已经固定。

（四）争议焦点为：户口已经迁出的土地承包人，对承包地被征用后产生的土地安置补助费是否享有所有权。

（五）争议标的大，一般在10000元左右，多的有达40000元的。这样的数额，对农民来说，是一个不小的数目，任何一方都不会轻易放弃。

土地安置补助费分割纠纷案件的这些特点，反映了承包户（家庭）成员对土地安置补助费所有权的不同要求，不仅对《农村土地承包法》、国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、《云南省大中型水利水电工程建设移民安置管理办法》对土地安置补助费的所有权归属规定提出了质疑，而且给法官适用法律提出了难题。

二、法律法规规定与案件事实的差别

土地安置补助费分割纠纷案件的实质问题，是土地安置补助费所有权的归属问题。我国《农村土地承包法》、国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》以及云南省根据国务院条例制定的《云南省大中型水利水电工程建设移民安置管理办法》，虽对土地安置补助费的所有权归属都作了规定，但存在不统一情况。《农村土地承包法》规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”，“承包地被依法征用、占用的，有权获得相应的补偿”，《云南省大中型水利水电工程建设移民安置管理办法》规定，对自行安置的移民，“将被征用土地安置补助费计入个人财产，补偿所得发给本人”，由此可以看出，法律法规对土地安置补偿费所有权主体出现以下问题：

（一）法律规定属“农户”（家庭）所有，行政法规规定“计入个人财产”，属“个人”所有。《农村土地承包法》规定土地安置补助（补偿）费所有权的主体是“农户”（家庭），国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定“交给移民安置区县人民政府，用于安排移民的生产生活”，《云南省大中型水利水电工程建设移民安置管理办法》规定土地安置补助费所有权的主体是移民“本人”。《农村土地承包法》确定的主体是“农户（家庭）”，涵盖所有的农村土地的承包户，而后者确定的主体则不包括所有的农村土地承包户，而是移民“本人”。前者为“集合体”（家庭），后者为“个体”（个人）；前者不区别“移民”与“非移民”，后者只包括“移民”。

（二）《农村土地承包法》中规定的“农户（家庭）”，包含承包土地时的“家庭”里的各个成员，即包括要求分割土地安置补助费的案件原告；国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》及《云南省大中型水利水电工程建设移民安置管理办法》中规定的“个人”中则只包括承包土地后未迁出本户的人，不包含已经迁出的被征用土地的承包人，因这些人未被称为“移民”，也就是说，国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》及《云南省大中型水利水电工程建设移民安置管理办法》确定的土地安置补助费分割纠纷案件中的原告对土地安置补助费不享有所有权。

法律法规对土地安置补助费所有权归属主体规定的不统一甚至出现冲突，使法官不好适用法律。还应明确的是，政府在发放土地安置补助费时，并未按规定中所说的“计入个人财产”“发给本人”（家庭成员），而是以户为单位，将土地安置补助费计算到“户”，发给“户主”的，这在实际上未考虑已经迁出的原承包人对土地安置补助费的应得利益。

对土地安置补助费所有权归属主体，除法律、行政法规相互出现冲突外，这类规定与土地安置补助费分割纠纷案件的实际情况还存在以下差异：

（一）主体不是同一主体。《农村土地承包法》规定的补偿主体是“农户（家庭）”，《云南省大中型水利水电工程建设移民安置管理办法》规定的补偿主体是“移民个人”，而土地安置补助费分割纠纷案件的争议主体是已经迁出的个人与移民户户主（原家庭户主）。法律法规规定的主体与案件主体的差异，使法官在确定土地安置补助费归谁时犯疑，不能轻易适从。

（二）目的的差异。《农村土地承包法》目的在于解决农村土地由谁承包、如何承包等问题，不可能将承包地被征用后所产生的补偿如何进行分割作出具体规定。《云南省大中型水利水电工程建设移民安置管理办法》要解决的是移民安置问题，注重“移民”的安置补偿，也不可能考虑土地承包人户口迁出后的应得利益。而土地安置补助费纠纷案件则要解决原告提出的诉讼请求是否应予支持问题。

（三）解决的内容不一。《农村土地承包法》要解决的内容是土地的“承包经营权”，《云南省大中型水利水电工程建设移民安置管理办法》要解决的是到移民户的征地补助费，案件当事人要求解决的则是自己从土地安置补助费中分多少钱。

（四）解决内容产生的基础不同。农村土地承包经营权是基于法律的规定产生，土地安置补助费纠纷是基于行政法规产生，土地安置补助费分割纠纷既要依据法律，又要参照行政法规，同时要考虑公平原则和社会效果。

（五）解决纠纷的主体不同。解决土地经营权纠纷的主体为农村集体经济组织，解决移民土地补偿问题的主体为当地政府，而解决土地安置补助费分割纠纷案件的主体则是人民法院。

总之，审理土地安置补助费分割纠纷，在现行的法律法规中，没有现存、准确、恰当的法律法规可适用。如果适用《农村土地承包法》的规定，因该法未明确规定女儿出嫁后、家庭成员外迁后还属不属于土地的“承包方”的一员，如属“承包方”的一员，则有权对这项补助费进行分割，如不属“承包方”的一员，则无权要求对这项补助费进行分割，可惜《农村土地承包法》对此未作出规定。如果依照行政法规的规定进行处理，则已经出嫁和外迁的人，因不是“移民”，则无权分割这项补助费。法律法规设定的事实与案件事实形成重大差异，迫使法官在法律原则与案件事实之间寻求新的途径作出处理。

三、如何适用法律

适用法律，是法官将法律条文与案件事实相结合并作出裁判的活动。其基本要求是“适用法律法规准确”，即用完全符合案情的法律规定作出裁判。在法律法规互相冲突、对土地安置补助费分割纠纷案件无明确具体规定的情况下，法官不可能将这类纠纷放置起来，等到法律法规有了这方面的规定后再进行法律适用。法官必须将案件事实引入相关的法律原则，作出合法合情合理的判决。司法实践证明，用以下方法解决土地安置补助费分割纠纷案件的法律适用问题，能体现“公平”原则，妥善处理好这类纠纷，实现法律效果与社会效果的统一：

（一）根据《农村土地承包法》第十五条关于“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”的规定和第十六条第一款第（二）项关于“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”的规定，将土地安置补助费确定为“承包人共有”，即参加承包土地的每个家庭成员，对土地安置补助费均享有所有权。

这样界定土地安置补助费所有权的理由是：土地安置补助费是基于承包地被征用而产生的，承包地的承包人在法律上未发生变化，承包地所产生的利益应由承包人受益；土地安置补助费分割纠纷案件的原告，属被征用土地的承包人，对土地安置补助费应与其他承包人一样享有共有权。

这样界定包括这样一些含义：1、被征用土地产生的土地安置补助费归该土地的全体承包人（参与土地承包的全体家庭成员）共有；2、原告（参加了土地承包的出嫁女或已迁出本户的其他家庭成员）对承包地产生的土地安置补助费享有共有权（分割权）；3、土地安置补助费不属领款的“户主”独有；4、未参加土地承包的其他家庭成员虽是“移民”，对土地安置补助费“不享有共有”权。

一般说来，我国农村土地两轮承包的主体都具有固定性，其基本情况是，1981年第一轮承包土地时的家庭成员，在1999年第二轮土地承包时，坚持“大稳定、小调整”，“生（增）不添、死不减”原则，承包主体保持不变，是第一轮承包的延续，第一轮承包土地时，是哪些家庭成员承包的，在第二轮承包时同样是第一轮的那些家庭成员，对迁出的、死了的人的承包地份额，生产队（集体经济组织）并未收回。而且，迁出的家庭成员在迁入地也未分得承包地（因统一实行“增不添”），因此，迁出人（原告）在原家庭的土地承包经营权并未消失，仍享有承包经营权，对被征用地产生的土地安置补助费认定为“共有”，符合我国《农村土地承包法》的规定。

（二）原告对土地安置补助费享有的份额应等同于其承包土地的份额（或比例）。在第一轮土地承包时，生产队一般不分男女老幼，均等承包土地面积，即大人承包多少面积，小孩也承包多少面积，大人小孩都从生产队分得等额的承包地。在这种情况下产生的土地安置补助费分割纠纷，原告应与移民户主（被告）一样，对土地安置补助费享有等额的所有权。此外，有的生产队在将土地承包到户时，未按人口等额分包产地，而是把大人与小孩区别对待，小孩分大人的一半或分大人的百分之八十、七十、六十，等等，对此，按照原告当时分到多少包产地份额，现在对土地安置补助费的所有权就享有多少份额。如原告在分包产地时，是分的成人的一半，现在分割土地安置补助费时，也占一半，照此类推。

(三)户主领取本户土地安置补助费后不分给原告的行为构成侵犯他人财产所有权。在通常情况下，被征用土地的土地安置补助费，均由政府计发给移民户户主，户主认为这笔钱是政府补助给“自己的”，属本户现在的家庭成员所有，已经迁出本户的家庭成员，户口已经不在本户，又不是“移民”，无权分享土地安置补助费，要也不给。被告拒绝分给原告土地安置补助费的行为，在事实上强行占有原告的份额，已构成民法上的“侵权”，应适用《民法通则》第一百一十七条第一款“侵占国家的、集体的财产或者他人财产的，应当反还财产”的规定进行处理，由被告付给原告享有的份额。

土地安置补助费分割纠纷案件这样适用法律行成的规则是：国家征用农村土地发给土地承包户的土地安置补助费，归全体承包人共有，户口迁出的承包人，在迁入地未取得承包地的，对原承包地产生的土地安置补助费享有共有权，其享有的份额等同所分承包地的份额。户口迁出的承包人，有权获得自己的份额。户主领取土地安置补助费后拒绝分给迁出人所享有份额的，户口迁出人有权要求分给自己的份额。

四、对土地安置补助费所有权归属问题的立法思考

对审理移民土地安置补助费分割纠纷案件适用法律过程进行回顾不难发现，审理这类案件的难处在于现行法律和行政法规对土地安置补助费的所有权主体规定不具体、不统一，甚至于出现冲突，不能满足处理这类案件适用法律的要求。实践证明，土地安置补助费是因承包地被征用产生的，因此产生的利益应由承包人享受。分析《农村土地承包法》与行政法规在确定土地安置补助费纠纷所有权主体存在冲突的原因，在于行政法规忽略了《农村土地承包法》中关于妇女结婚、离婚或者丧偶，在原居住地或不在原居住地生活，其对承包地的承包经营权均受到保护的规定，把补助对象——土地安置补助费的所有权主体限定在“移民”，排除了出嫁女及已外迁的家庭成员对土地安置补助费应享有的所有权，使法官在审理这类案件时“不能使用”。为满足法官办案适用法律的要求，并消除行政法规与《农村土地承包法》之间的冲突，应在立法上作以下思考：

（一）在《农村土地承包法》中明确规定承包户家庭成员对土地安置补助费应享有的权利，在第十六条第（二）项承包方的“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”规定的基础上增加这样的规定：“参加承包土地的家庭成员外迁后对自己承包地产生的补偿，有权获得享受”。

（二）在行政法规中规定“征地产生的补偿（补助）费，属被征地的承包人共同所有”。

在立法上通过以上完善，使法律法规跟上发展的社会生活，既可消除法律与行政法规的冲突，统一土地安置补助费所有权主体，又可减少法官在审理这类案件适用法律时出现的“同样的案件出现不同的判决”的情况，还可以校正当事人及其诉讼代理人由于法律法规规定不统一对土地安置补助费所有权形成的错误认识，减少纠纷，促进纠纷的解决。