【内容提要】
土地征收补偿费用纠纷的发生既是社会经济发展的外在表现，也是影响社会稳定的重要因素。随着国家建设进程的加快，此类纠纷也日益增加。对于我县来说，处理好施工区、库区移民和城市建设中发生的土地征收补偿费纠纷是维护全县稳定，打造“平安、和谐××”的重大课题。近两年来，我院审理的土地征收补偿费用纠纷呈现出四大特点：一是纠纷发生的集中性；二是纠纷多产生于家庭内部成员之间；三是案件性质复杂；四是案件争议标的大，矛盾突出。其发生成因是多方面的，主要是集体经济组织对土地发包、回收方面管理不规范、承包户家庭成员发生变化、土地被改造增值等。法院在审理土地征收补偿费用纠纷中困难重重，一方面是政策、法律法规滞后，甚至发生冲突，使案件得不到明晰的判断；另一方面是此类纠纷由于有其历史的原困，时间跨度大，当事人举证困难，使案件难于处理。再一方面是土地承包、延包时，多为手指为界，土地征收时又是据实丈量，且有的地方土地承包、延包时工作有交差了事的现象，有的甚至档案资料不完整。要使此类纠纷得到妥善处理，解决的办法是：一是进一步加强立法；二是政府相关部门要切实履行管理职责；三是进一步加大司法建议力度; 四是法院在审理案件中要注重调解，化解矛盾；五是进一步加大法律普及和宣传力度。（全文共9161字）
土地是农民赖以生存的生产资料，随着国家大中型水利工程的开工建设，以及城市化进程的加快，大量的农民集体所有的土地被征收。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十条之规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的，补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物的所有人所有，安置补助费根据实际情况支付组农村集体经济组织或安置单位、或被安置人员个人、或用于支付被安置人员的保险费用”。土地征收的不断增加，也带来了土地补偿费用的各种情况的出现，随之带来的纠纷数量也在不断地上升，纠纷主要表现为：一是农户家庭内部成员之间为争夺集体经济组织发放的征地补偿费；二是村民要求集体经济组织同等分配未承包到户的被征用的土地补偿费，等等。如何妥善处理因土地被征收产生的土地征收补偿费分配纠纷，是直接关系到农民切身利益、农村社会稳定、经济发展、构建和谐社会和建设社会主义新农村的重大问题，也是打造“平安××”的一项重要工作。为此，××法院组成了一个课题组，对近两年所受理的土地征收补偿费分配纠纷进行了调研，本文正是在此工作基础上所作的分析报告。
一、 土地补偿费用分配纠纷案件的基本情况及特点
土地补偿费用分配纠纷，是被征地农民获得土地安置补助费后，被征用土地的承包人之间，对土地补偿费所有权发生争议而产生的纠纷。据调查统计，××法院在2005年至2007年5月期间，共受理土地征收补偿费分配纠纷22件，其中判决11件，调解5件，撤诉6件。通过对这22起纠纷的研究分析，呈现出以下特点：
（一）纠纷发生的集中性。
从本院受理的土地征收补偿费分配纠纷、土地安置补助费纠纷来看，大部分发生在县城××镇辖区。首先，××电站开工建设，土地大量被征收。其次，随着近年我县城市化进程的加快，房地产迅猛发展，基础设施建设也纷纷上马。这些被征收的土地大多集中于县城周边地区农村，因此纠纷也就在这些地方发生了。
（二）纠纷多产生于家庭内部成员之间。
由于政府相关部门和村级集体经济组织存在怕麻烦、怕承担责任的现象，在土地被征用后，相关补偿费就以承包时的家庭为单位，通常是以承包户为单位直接发放到承包时的“户主”手中，再由承包户内部自己去分配。这样便把矛盾转移到农户家庭内部。××法院近两年来审理的22件土地补偿费分割纠纷有20件属于此类情况，占审理案件的90.9%，而起诉集体经济组织的案件仅有2件，占9.1%。这种“抛负担式”分配方式，对于部分不懂经营和管理的村民来说，危害十分严重，迅速支付完毕补偿费后导致新的社会问题的发生。
（三）案件性质复杂。
××县处于××电站、××电站建设施工的前沿阵地，加之县委、政府加大城镇建设的力度，因移民搬迁、片区开发征用了大量的土地，对地上附着物、青苗给予了相应赔偿，而这些赔偿款项都是一次性发放到土地承包户“户主”手中。但对土地补偿费和安置补助费，各地做法不一，多数地方均已将安置补偿费兑现到个人。但对土地补偿费，多数都未兑现给个人，有的采用按比例、分年度兑现的方式，逐年由集体经济组织兑现到被征地的农民手中，这给案件的处理带来一定的难度。农户家庭内部一旦发生纠纷，诉讼到法院，即将土地补偿费、安置补偿费和地上附着物、青苗赔偿款一并提起诉讼，使案件的性质变得复杂化，已不单单是土地补偿费分割纠纷，还包括土地经营权纷纠、使用权纠纷以及财产侵权纠分。由此，也给纠纷的解决带来很大的难度，法官在适用法律时，显得困难重重。
（四）案件争议标的大，矛盾突出。
×××电站筹建开工后，××县××镇××村、××村等村组农民的承包地几乎被全部征用，承包地多的农户获得的补偿和赔偿也较多，少则十余万，多则几十万元，有的高达上百万元。这样的数额，对农民来说，是一个不小的数目。而这些补偿和赔偿都是一次性的，也是被征用土地的农民今后一生生产、生活的经济支柱。在利益的驱动下，为了争得自己的生存条件，亲情在利益面前显得非常的脆弱。尽管是父子、弟兄、姊妹、妯娌关系，也会采取欺骗、隐瞒，甚至是暴力的方式争夺，寸利必争，任何一方都不会轻易放弃，在纠纷解决过程中，稍有懈怠或处理不好，矛盾就会激化，给社会和谐稳定带来严重影响。
（五）时间跨度长，渗杂历史遗留问题。
在广大的农村，过去由于婚姻、就业等原因形成的家庭成员之间的流动，因土地的价值不是特别明显，不会引起涉及的相关人员的更多注意。土地征用后形成的补偿，使得农民瞬间因直接经济利益的趋动，在协商和有关部门解决未果的情况下向人民法院诉讼解决。此类纠纷又往往渗杂历史遗留问题。如××村民小组在大跃进时，在一块土地内修建了一个渔塘，后废弃未用。土地承包和延包时，这片土地被承包给了该组一村民，但土地承包经营权证未就此废旧渔塘作载明。承包后，该村民对此渔塘作了一定的投资改造。后因工程建设，该片土地被征用，该渔塘作为地面附着物给予了该村民小组专项补偿，为补偿费的分割，承包人与村民小组发生争议诉至法院。
二、土地补偿费用分配纠纷案件的成因
土地征收补偿费分配纠纷的出现并非偶然，它与农村体制改革和农民利益冲突有关。从××法院审结案件的情况来看，引起土地补偿费用分配纠纷案件的成因主要有以下几种情况：
（一）因家庭人员分立而产生纠纷。
农村土地在1980年、1999年先后实行家庭联产承包及续包。随着时间的推移，部分家庭成员因婚姻等原因，已经脱离原来的家庭，并成为其他集体经济组织的成员，土地被征收后，集体经济组织以家庭为单位已将土地补偿费用发放给原大家庭中的“户主”，未实际掌控补偿费用的其他家庭成员（主要是已另立门户的子和出嫁女）要求分配此款而引发纠纷。
（二）因土地价值变化而产生纠纷。
土地实行家庭联产承包后，原承包户已逐步演变为若干新的家庭，原承包地以原承包户为基础作了内部调整，且经过历年变迁作了改造，如：由旱地改成水田、果树林、园地等，由于土地性质差异，土地被征收后，补偿标准不尽一致，原承包户家庭成员之间要求分割承包地改造后增值的价差而引发纠纷。
（三）因土地面积差异引发纠纷。
土地承包到户时，集体经济组织划分承包地的方法多采用手指为界，并粗略地进行了丈量，《土地承包经营权证》上登记的面积与土地的实际面积并不吻合，有的出现非常大的悬殊，一般情况都是实际面积大于登记面积。而在土地被征用后，政府或有关部门在计算土地补偿费时，为切实维护农民的应得利益，对被征用地大多进行了实地丈量，并按实际丈量面积兑现土地补偿款。这样就出现了一笔差额，家庭内部成员之间要求分配这笔差额而引发纠纷。如刘付芬与刘付祥补偿费分割纠纷案，就是因为两兄妹的地原来一直由刘付祥耕种，刘付芬出嫁后同样由刘付祥耕种，到征收丈量时，刘付芬《土地承包经营权证》上登记的面积与实际上的面积相差一半以上，于是刘付芬要求与其兄平均分配，而刘付祥只同意按登记面积分配，双方各持己见引发纷争。有的地方在土地承包、延包时，工作有交差了事的情况，有的甚至档案资料不全、不完整，留下了隐患，形成了纠纷。
（四）因承包户内部成员身份发生变化，相关法律手续未完善而引发纠纷。
土地实行家庭联产承包时，未成年子女均随大家庭承包分得承包地，成年人与未成年人在承包面积上又有差别,部份子女考上大学毕业参加工作，成为非农村集体经济组织成员，但集体并未收回其承包地。尔后，父母去世，集体也未收回原承包地，留在农村的子女继续耕种该承包地。该承包地被征用后，集体将各类补偿款发放给继续耕种该承包地的子女，其他参加工作的子女要求分割各类补偿款而引发纠纷。
（五）发包方侵害妇女合法权益，擅自收回承包经营权引发纠纷。
有的农村妇女因结婚、离婚或丧偶而迁居，在新居住地未取得承包地，而发包方收回女方的承包地，将原大家庭承包的土地重新填发《土地承包经营权证》发放给部分家庭成员，土地被征收后，女方要求分割各类补偿款而引发纠纷。如：××县法受理的黄学珍诉黄学志土地补偿费纠纷一案，即属此类纠纷。该案中，原、被告系亲姐弟关系。1981年土地承包到户时，黄学珍作为家庭成员在其家中享有水田7分，旱地8.3分的承包经营权。1992年其出嫁到外村后,其名下的承包土地因后家弟兄分家，被分给其弟黄学志耕种。2003年，××电站开工建设，黄学珍、黄学志的承包地均被征用，其中黄学珍的1.53亩承包地应得补偿费41809.22元,被黄学志领取后,拒不给付,为此发生纠纷。被告黄学志的理由是，黄学珍在土地被征用前已出嫁，不再是原家庭成员，无权享有承包经营权，而且，其分得的土地已经其加工改造，土地价值发生了根本改变。即使要分，也只能是象征性地给予一定的补偿。法院通过审理查明，原告黄学珍出嫁后，在其新居住地未分得承包地，且原居住地集体经济组织也未将其承包地收回。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条（二）项、第三十条规定，法院认定黄学志的行为构成侵权，遂判令被告黄学志返还原告黄学珍应得土地补偿款。
（六）户主变更后发生的赡养纠纷。
由于村民小组采取“抛负担”方式分配土地补偿费，村民小组与村民之间的矛盾解决了，但却又产生了新矛盾。在家庭成员中，第一轮土地承包时为户主的父母到第二轮承包时，因按传统习惯分家，父母将其名下的承包地全部分配给子女，土地补偿费被子女领取，这样部分子女与父母在赡养问题上发生纠纷，导致父母向子女追索土地补偿费。或是因为原户主死亡，死者的妻子又与他人另外组建家庭，在第二轮土地续包期间，户主姓名被变更为新户主，导致本应分得土地征用补偿费用的子女未得到应得的补偿费用，为此将新户主告上法庭的情况。如黄学芬诉宛礼翠（原告母亲）、蒋达尧（原告继父）补偿费分割纠纷一案中，蒋达尧领到补偿费后，不拿给黄学芬，认为不应分给，通过法官释明，双方调解达成分割协议。
（七）因补偿费标准未统一，导致双方协议或经有关部门调解后又反悔而引发纠纷。
×××水电站建设前期工作启动中，由于当时政策的滞后，在移民搬迁安置中，正式的补偿标准没有审批下来，而移民搬迁安置又迫在眉睫。为此，便按“临控”指标暂时进行安置，并兑现了相应的补偿费用。当事人为补偿费发生争议后，双方自动协商，或经相关部门或人民法院调解时，均是以“临控”指标为准达成协议，并且已履行。但正式土地征用赔补偿标准出来后，大多高于“临控”指标，于是为增加的部份的分配分配问题又引发纷争。如：如孔凡英与黄学志补偿费分割纠纷案，江世兰与江世明补偿费分割纠纷案等均是双方调解达成协议时，均是按“临控”指标作为分配的标准；后来因为正式的标准下来后，按原来的协议明显存在显失公平的情形，当事人要求否认协议或否决调解书中不合理的地方，从而请求重新分配而引发纠纷。
（八）因集体经济组织召开村民会议作出的处理意见违法,侵犯集体经济组织成员的合法权益而引发纠纷。
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条的规定,村民自治章程、村规民约以及村民会议或村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。如:原告吴纯敏、宛榆玲诉被告××县×××镇××社区堰塘一社土地补偿费分配纠纷一案，原告吴纯敏系××县×××镇××社区堰塘一社居民,后出嫁到本镇干河村太平五社。婚后其户口及土地承包经营权仍在原堰塘一社。吴纯敏之女宛榆玲出生后,仍落户于以吴纯敏为户主的户口簿上,当地派出所给予了登记。2003年,××县振兴大街二期开发工程征用了被告堰塘一社的土地。
三、土地补偿费用分配纠纷案件在审理中存在的困难和问题
(一)法律、法规滞后，致使案件的审理准确适用法律困难。
在广大农村，土地补偿费用分配纠纷案件近年层出不穷，遇到的问题难以找到准确的法律规定，处理起来十分棘手，一旦处理不当，会诱发许多社会问题。如：农村土地承包登记面积与征用丈量面积不一致的问题，土地承包时的家庭人口与实物丈量时人口不一致,都是审判实践中较为疑难的问题。没有法律、法规及政策约束。一些地方，在确定土地补偿费用时以实际丈量的面积为依据予以补偿，但在家庭成员内部分配时,特别是已嫁出的妇女参与分配时又存在争执，又该如何办？面对这一系列的问题，均成为法院审理案件的难题。
（二）法律、法规之间的相互冲突，致使案件的处理得不到明晰的判断。
《中华人民共和国农村土地承包法》规定，农村土地采用集体经济组织家庭承包方式，农村集体经济组织成员有权依法承包集体经济组织发包的农村土地。同时，规定了“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活，但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”。按此规定，属于上述情况的妇女均有获得原承包地土地补偿费用分配的权利。但这又与《村民委员会组织法》村民自治的规定相矛盾，其理由在于，农村土地既然是以集体经济组织家庭承包方式，那么妇女结婚、离婚或丧偶，如果不在原居住地生活，客观上已经另行组织家庭，有的甚至户口已经迁出，已没有履行村民义务，不再是原集体经济组织成员，本着权利和义务对等的原则，属于该情况的妇女似乎就不应该参与原来大家庭承包地的土地补偿费用的分配。由于法律、法规之间的相互冲突，致使法院在审理该类案件中难以确定办案方向，不能快速、及时审结。
（三）村级集体经济组织未及时根据成员变化调整承关系，造成问题积压而增大法院审理难度。
农村集体经济组织的土地，承包到户后，由于承包年限较长，许多家庭成员情况已发生变化，有的因参加工作而脱离农村，有的因婚嫁离开本村，有的因户主死亡，全家不存在农村家庭成员，面对诸多情况，集体经济组织未能及时将土地进行重新调整，特别是全家均不存在农村户籍家庭成员的情况，土地被征收后，集体仍然将土地补偿费用发放，致使在处理此类案件时陷入二难境地。如若按相关法律政策规定，该土地补偿费用应由集体收回，归集体经济组织所有。但此种情况涉及面较为广泛，由于集体经济组织长期以来的不规范操作，许多不具备村民资格的人由此已实际获得土地补偿费用。法院若就案办案，可能会引起许多不稳定因素，导致基层组织工作上的被动局面。同时,由于时间间隔太长,当事人客观上举证难度较大。
（四）政府不作为给法院造成诉累。
在承包期内发包方（村民委员会或村民小组）将承包经营户的承包地重新发包给部分家庭成员，致使另一部分家庭成员失去承包经营权。对此本该由政府相关职能部门纠错的问题，不应是法院民事案件的受案范围，由于政府及相关职能部门或拖延不办、或互相推诿，导致土地被征收后，当事人到法院缠诉，将社会矛盾转移至人民法院。导致这种情况的原因在于最高人民法院
（五）村组干部违规操作，管理混乱。
根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地补偿费只能归集体经济组织所有，安置补助费一般也不直接发放给个人。但实践中由于移民等原因，土地征用后集体经济组织要么接近解散，要么已不能很好地发挥集体经济组织的作用，使土地征收补偿费在管理上造成混乱，甚至出现无人管理。事实上很多地方已将土地补偿费分配给农户。而在分配时又没有采取民主议定的方式组织村民进行商议，制定相应的分配方案。有的村组虽然制定了分配方案，但都是村社干部搞“家长制”，个人说了算，也不向村民公布。村民虽然分得了土地补偿费，但对分配方式、分配数量产生怀凝。产生纠纷后，一方面村民提不出相应证据，另一方面是掌管分配方案的村社干部又以种种借口不提交证据，阻碍了审判工作正常进行。
四、解决问题的意见和建议
在中国历史上土地问题就一直是社会的一个非常重要而敏感的问题，随着经济的迅猛发展、城市化进程的不断推进，土地征用越来越多，土地征用带来的社会问题范围广、人数多、时间长、矛盾深，并且涉及公民的基本权利，触动不同利益群体，挑战传统观念，考验法治权威。如果处理不当，直接影响打造“平安社会”，诱发社会其他矛盾，尤其在目前法律规定缺位、相关政策多有抵牾、传统观念与法治理念冲突的情况下，问题尤为突出。为了审理好土地补偿费用分配纠纷，维护土地承包关系的稳定，结合我县就此类案件的审判实践，特提出如下对策与建议：
（一）进一步完善立法，解决法律法规冲突，就新时期出现的新情况及时立法，或作出司法解释。
针对目前法律、法规及相关政策互相碰撞，难于找到解决问题的切入点的实际，建议立法机关和上级法院深入调查研究，及时出台新的法律、法规或司法解释，对以前未作明确或比较模糊的规定作出明确规定。这涉及农民的基本问题，也可能与宪法有关，应由全国人大进行立法。
1、统一规定集体经济组织成员资格标准，以解决因人口变动而产生的“村民”资格难以认定问题。结合农村实际，笔者认为：对于“村民”资格问题，应着重解决“出嫁女”和“上门女婿”的问题。对这两类人应规定：从办理结婚登记手续之日起，其自动加入新居住地集体经济组织，原集体经济组织成员资格消失。
2、将土地承包经营权物权化。一次确定某时每个农民在某个集体经济组织的该物权，该权利既可转让，也可以继承。同时规定强制性条款：“出嫁女”和“上门女婿”在结婚后必须将在原经济组织的承包经营权转让给该经济组织其他成员，由受让人按市场价给予补偿。以解决人口流走后所带来的土地闲置，或被侵占引起的争执和纠纷，也有利于计划生育政策的推行。
(二)进一步强化职责，切实杜绝行政不作为，改变推诿扯皮、交差了事的工作作风。
针对目前行政机关及相关职能部门不认真履行职责，遇事互相推诿，导致当事人到法院无理缠诉的实际，建议人大、政协及社会各界加强监督力度。制定切实有效的监督制约机制，充分发挥行政机关、职能部门、各种社会矛盾调处机构的作用，使行政执法、人民调解与法院民事审判有机结合。
一是政府相关职能部门要切实履行管理职责。严格依法审查所辖村社上报的土地补偿费分配方案，对符合有关法律、法规和政策规定的予以批准，否则，不予审批。同时，应严格按照《土地管理法》及其《实施细则》规定的程序办理征地手续、制定安置补偿方案，并将与之相关的法律、法规、政策、程序和安置补偿方案的内容等有关重要事项，向被征地村、社的全体社员公布，该张贴公告的要张贴公告，该征求农业社和村民意见的要征求意见，该上报有关机关批准的要报批准，力求做到公开、透明、民主、有序。
二是加强对土地承包、发包、转让、互换等流转环节和集体经济组织成员的管理。督促村民及时完善土地承包经营权流转的相关手续，建立健全各个流转环节的档案资料；经常了解成员身份变化情况，及时督促其依法转让权利，最大限度预防和减少纠纷发生。
三是政府应大力引导村民自觉运用村民自治权，制约村社干部滥用权力，让村民学会去监督村社干部。最高人民法院已经就审理土地补偿费分配纠纷出台了相关的司法解释，从理论上对集体经济组织成员资格的认定、土地补偿费如何分配进行了深入的分析，应及时向村民宣传，让村民明白符合法律规定的、正确的处理思路，指导村民准确决定分配方案，不能让村社干部“蒙”村民，牵着村民鼻子走路。
（三）加大司法建议力度，进一步做好基层基础工作。
针对目前村委会在土地承包、延包及制定土地补偿费用分配方案中出现的诸多不规范操作，建议人民法院应从源头做起，注重调查研究，加大司法建议力度，协助政府及相关职能部门辅助村委会及时纠正实际工作中出现的错误及问题。
（四）倾情调解，服务新农村，促农村的平安和谐稳定。
由于目前农村土地补偿费用分配纠纷多发生于父母与子女、兄弟姐妹等之间。因此，人民法院在审理此类案件时，应注重调解，促使当事人摒弃前嫌，握手言和，切实化解矛盾纠纷，这对于维护农村社会和谐稳定具有重要意义。
（五）进一步加大法律普及和宣传力度，增强广大农民和基层组织的法律意识。
针对土地补偿费用分配纠纷的当事人大多为农民，对法律、法规及政策掌握不深、认识肤浅的实际，建议司法行政机关加强法制宣传，人民法院做好释明引导,增强农民学法、守法、用法意识；减少缠诉案件，通过办案，以案释法，切实达到审理一案，教育一片的良好社会效果。破解农村土地补偿费分配难题，功夫在农外。尽管我们按照有关法律、法规和最高人民法院的司法解释，化解村民之间的纠纷，但是农村情况的复杂性，影响面的广泛性和涉及人员的众多性，以及法律规定的不尽完善性，仅仅依靠法院的一家之力是不可能解决的。否则不仅法院的判决不能达到应有的法律效果、政治效果、经济效果和社会效果，而且极易影响农村的和谐与稳定。
综上所述，当前，农村土地征收补偿费用分配纠纷案件总体呈上升趋势。特别是在××县，随着大工程建设的推进，片区开发和城镇基础设施的快速发展，此类案件更是层出不穷，且不断出现新情况、新问题。给审判执行工作带来了新的挑战和压力，提出了新的更高的要求。唯有进一步加大课题调研力度，用理论指导实践，以实践推动理论，才能更好地审理好土地征收补偿费用纠纷案，为构建平安和谐××，服务社会主义新农村作出人民法院和人民法官应有的贡献！
