【裁判要旨】

社会主义法律的本质是“人民意志的体现”。政府行政权力应在法律规定的框架内运行，依法行政的首要问题和根本问题，就是人民与政府的关系问题。政府的行政行为应当体现国家意志与人民意志的一致性，体现对上级机关负责与对人民群众负责的一致性。政府应严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，做到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。

【案情】

樊某系某镇某村水田二组村民，开垦该组“打捞窝”没有承包到户的荒地。2007年，溪洛渡水电站淹没区实物指标调查时，将其开垦荒地种植的花椒园征收，合计各项补偿费828376元。某镇人民政府移民搬迁安置办公室己将该征地补偿费登记在樊某户头上，因水田二组对该征地补偿费提出异议，2011年8月16日，某镇人民政府根据该镇移民搬迁安置办公室征收土地补偿标准表、水田二组于2008年7月21日召开村民会议形成的协议、调查证人笔录，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条之规定，作出樊某的花椒园征地补偿费828376元中的荒地征地补偿费、石榴补偿费、榕树补偿费、安置补助费四项合计176088元，由水田二组享有，其余补偿费由樊某享有的《处理决定》。

【裁判】

法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第八条第（二）项规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（七）项规定：“征地补偿费的使用、分配方案，经村民会议讨论决定方可办理。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”本案中，因溪洛渡水电站建设的需要，某镇某村水田二组所有的“打捞窝”土地，征地补偿费的使用、分配方案，须经该组村民会议讨论决定方可办理。该组认为该土地补偿费分不分、分给谁由其决定。对土地安置补助费的使用情况，乡（镇）人民政府只行使指导和监督权。被告某镇人民政府对征收水田二组“打捞窝”土地的土地补偿费和安置补助费进行分配，超越法定职权。被告某镇人民政府根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定和相关规范性文件，对征收水田二组“打捞窝”土地的土地补偿费和安置补助费进行分配，属适用法规错误。被告某镇人民政府请求维持其《处理决定》的主张，依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2、4目的规定，判决：撤销某镇人民政府2011年8月16日作出的《关于对某村水田二组打捞窝征地补偿分配方案的处理决定》。案件受理费50元，由被告某镇人民政府负担。

【评析】

依法行政应当包括以下三个基本内涵：一是行使行政权力的主体必须合法。依法行政首先就要求行使行政权力的机关和组织必须符合法律规定的主体地位、资格和组织条件，否则其行为不具有法律效力。二是行政权力的取得和行使必须合法。依法行政要求行政权力的取得必须有法律依据，同时，行政权力的行使必须符合法律法规的规定，行政活动必须在法定的权限范围内活动，既不能不作为也不能越权。三是行使行政权力必须承担相应的责任，做到权责统一。依法行政要求行政主体在享有行政权力的同时，必须承担相应的义务和责任，如果放弃那就是失职，必须追究法律责任。本案某镇人民政府作出樊某的花椒园征地补偿费828376元中的荒地征地补偿费、石榴补偿费、榕树补偿费、安置补助费四项合计176088元，由水田二组享有，其余补偿费由樊某享有的《处理决定》，首先从主体上审查。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定涉及村民利益，须经村民会议讨论决定方可办理的事项，其中第（七）项规定：征地补偿费的使用、分配方案；此条规定说明，征地补偿费的使用、分配方案，属于村民会议讨论决定办理的事项，不属于人民政府的处理范围。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。说明对于村民会议讨论决定办理的事项，人民政府应给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项，更不能以自己的名义作出处理决定。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。此条规定进一步明确有权决定土地补偿费决定集体经济组织内部分配的主体是农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，并非行政机关。其次从行政权力的取得和行使是否合法进行审查。无法律无行政，即法无授权即禁止，没有法律规定的行政机关就一定不能做，有法律有行政，法律有规定的行政机关就一定要做。我国现存的法律法规并未授权行政机关享有决定土地补偿费在集体经济组织内部分配的权力。某镇人民政府作出分配樊某的花椒园征地补偿费828376元的《处理决定》，没有法律依据。某镇人民政府作出的具体行政行为，因主体不合法，行政权力的取得和行使没有法律依据，依法应当承担责任。根据权责统一原则的要求，行政机关违法或者不当行使行政职权，应当承担相应的法律责任。本案中，法院判决撤销某镇人民政府2011年8月16日作出的《关于对某村水田二组打捞窝征地补偿分配方案的处理决定》，如果该具体行政行为造成樊某经济损失，樊某可以提起行政赔偿请求或者直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。